* do editor desta Casa
Elucida-se, em breves linhas, à indagação seguinte: a União Federal, bem como as demais pessoas de direito público, devem ou não subordinar o seu direito de propriedade ao registro no fólio real? [1]
Introdução. É cediço que os bens públicos, a princípio, não necessitam da publicidade registral para garantir os direitos de seus titulares, já que são inalienáveis e, por decorrência, também imprescritíveis e impenhoráveis. No entanto, é notório que cada vez mais o Registro de Imóveis está sendo reconhecido como um importante reforço da publicidade legal. [2]
Jorge Requejo Liberal, registrador espanhol, no 3º Congresso de Registradores da Espanha realizado de 30 de outubro a 1º de novembro de 2006, lecionou:
“Recentemente (R.D. 1867/1998, de 4 de setembro - B.O.E. 29-IX-1998), parece que o legislador se deu conta do que estava ocorrendo durante muitos anos, principalmente nos bens públicos como vias pecuárias, cuja utilidade inicial foi notadamente desfigurada pelo desuso e foram objeto de apropriação por particulares que agregaram áreas públicas a seu domínio, em outros casos as áreas públicas foram utilizadas por populações carentes que utilizam esses espaços para estabelecer sua residência, principalmente em decorrência dos movimentos migratórios do campo para a cidade como conseqüência da industrialização e, o que é pior, em muitas ocasiões a própria Administração acaba por incentivar o desaparecimento dessa classe de bens através de procedimentos de regularização fundiária.
Nessa linha se produz a reforma do Regulamento Hipotecário através do artigo 5º, permitindo que os bens de domínio público possam, também, ser objeto de proteção registrária”.
Administração de bens públicos. Para que o Estado atinja seus fins, é preciso utilizar-se das mais varadas espécies de bens. Alguns deles já estão integrados em seu acervo, mas outros precisam ser adquiridos de terceiros pelas mais diversas razões de ordem administrativa.
Os efeitos das formas originária e derivadas de aquisição de bens também se aplicam à aquisição de bens pelas pessoas de direito público. Quando a forma de aquisição é regulada pelo direito privado, essas regras incidem na relação jurídica de que faz parte a pessoa de direito público. Assim, é necessário investigar se a forma aquisitiva é própria do direito privado ou se apresenta características de direito público. [3]
Assim, a Administração Pública também adquire bens por meio de contrato, como qualquer particular.
As entidades públicas, podem, na qualidade de adquirentes, firmar contratos de compra e venda, de doação, de permuta e de dação em pagamento. Todos esses contratos são de natureza privada – estranhos ao procedimento licitatório –, sendo, por conseguinte, regrados pelo direito privado.
Os atos e procedimentos administrativos que antecedem a transferência da propriedade de bens imóveis do patrimônio público das entidades de direito público interno (art. 41 do CC) são meras formalidades internas que não afetam a substância negocial do contrato civil realizado entre a Administração e o particular. “Por essa razão é que, uma vez feita a transcrição, ou simplesmente assinada a escritura, tornam-se irretratáveis os atos ou procedimentos administrativos precedentes e a transferência do domínio só poderá ser modificada ou invalidada por via judicial ou por acordo entre as partes.” [4]
Se é certo que a alienação de bens imóveis, via de regra, regula-se pela legislação própria das entidades estatais, que, comumente, exige autorização legislativa, avaliação prévia e concorrência, também é de todo verdade ser inexigível esta nos casos de doação, permuta, legitimação de posse e investidura, cujos contratos, por visarem a pessoas ou imóvel certo, são incompatíveis com o procedimento licitatório. “Cumpridas as exigências legais e administrativas, a alienação de imóvel público a particular formaliza-se pelos instrumentos e com os requisitos da legislação civil – escritura pública e transcrição no registro imobiliário – e qualquer modificação ou invalidação do contrato translativo da propriedade só poderá ser feita por acordo entre as partes ou por via judicial. Ilegal é a anulação ou revogação unilateral dos atos administrativos que precederam a alienação, com pretensos efeitos modificativos ou invalidatórios do contrato de transferência do domínio imobiliário, que é contrato civil em que, apenas, uma das partes é a Administração.” [5]
Cartório de Registro de Imóveis. Saliente-se que a aquisição de bem imóvel objeto de negócio jurídico expresso e por escrito (contrato) sujeita-se a registro no Cartório do Registro de Imóveis, nos termos do art. 1.245 do CC. [6], [7]
O imóvel público, no sistema do fólio real [8], ganhará uma matrícula [9]única (princípio da unitariedade da matrícula [10]), em obediência ao disposto no inciso I do parágrafo 1º do art. 176 da Lei de Registros Públicos (“cada imóvel terá matrícula própria, que será aberta por ocasião do primeiro registro a ser feito na vigência desta Lei”). [11]
“A matrícula é o núcleo do novo registro imobiliário. Seu controle rigoroso e a exatidão das indicações que nela se contiverem acabarão dando ao assentamento da propriedade imobiliária brasileira uma feição cadastral.”
Adendo. Lei 11.481/2007
Embora não tema central neste trabalho, relevante lembrar que a nova redação dada à Lei 9.636/1998 pela recente Lei 11.481/2007 deixa clara a preocupação do legislador com a desordem fundiária, ausência de controle e registro e a sempre presente grilagem de terras públicas. Entre as novidades inseridas, destaca-se a criação de sistema cadastral para unificação de dados de bens imóveis da União, a ser disponibilizado na Internet (art. 3º-A) [12].
No que pertine a registro e controle do patrimônio público na órbita federal, a Lei 11.481/ 2007, entre outras providências, alterou a redação do art. 1º da Lei 9.636/1998 (regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União), dispondo acerca da identificação, demarcação, cadastro, registro, fiscalização e regularização de ocupações e a promoção de utilização ordenada dos bens imóveis de domínio da União.
Ademais, também o Decreto-Lei 2.398/1987 (dispõe sobre foros, laudêmios e taxas de ocupação relativas a imóveis de propriedade da União) teve sua redação alterada pelo mencionado diploma, mediante o acréscimo do art. 3º-A, no que concerne à DOI relativa a terrenos da União . [13]
Lei 5.972/1973. Por fim, anote-se que a Lei 5.972/1973 regula o procedimento para o registro da propriedade de bens imóveis discriminados administrativamente ou possuídos pela União (essa a ementa do diploma). O art. 1º, na redação dada pela Lei nº 9.821/1999, determina que o Poder Executivo deve promover o registro da propriedade de bens imóveis da União discriminados administrativamente, de acordo com a legislação vigente, e possuídos ou ocupados por órgãos da Administração Federal e por unidades militares, durante vinte anos, sem interrupção nem oposição. O art. 2º declina os documentos que deverão instruir o requerimento da União dirigido ao Oficial do Registro da circunscrição imobiliária da situação do imóvel (a. decreto ao Poder Executivo, discriminando o imóvel e b. certidão lavrada pelo Serviço do Patrimônio da União, atestando a inexistência de contestação ou de reclamação feita administrativamente, por terceiros, quanto ao domínio e à posse do imóvel registrando). Os arts. 3º, 4º e 5º descrevem o procedimento a ser observado pelo Oficial Registrador, destacando-se a possibilidade de eventual suscitação de dúvida (art. 198 da Lei de Registros Públicos), efetivada por meio da remessa do requerimento da União, com a declaração de dúvida, ao Juiz Federal competente para decidi-la.
NOTAS
[1] A questão proposta, devidamente adaptada, foi tema de atividade obrigatória na disciplina Direito do Estado Aplicado ao Direito Notarial e Registral do Curso de Especialização em Direito Notarial e Registral, promovido pela Universidade do Sul de Santa Catarina e pela Rede de Ensino Luiz Flávio Gomes.
[1] Marcelo Augusto Santana de Melo. O Registro de Imóveis e as Terras tradicionalmente ocupadas pelos Índios. BE 2918, 23/04/2007, do IRIB.
[1] CARVALHO Filho, José dos Santos. Direito Administrativo. 16ª edição.
[1] FRANCO. Wanildo José Nobre. Domínio público – bens públicos. Boletim Jurídico, Uberaba/MG. Nº 158. Disponível em: http://www.boletimjurídico.com.br/doutrina/texto.asp?id=989. Material da 5ª aula da Disciplina direito do Estado aplicado ao Direito Notarial e Registral, ministrada no Curso de Especialização Telepresencial e Virtual em Direito Notarial e Registral – UNISUL/REDE LFG.
[1] Idem, ibidem.
[1] “Os contratos, portanto, não transferem por si mesmos a propriedade, mas ensejam a transferência desde que observados os requisitos ora mencionados. Essas regras aplicam-se a aquisição de bens pelo Estado” (José dos Santos Carvalho Filho, op. cit.).
[1] Art. 1.245. Transfere-se entre vivos a propriedade mediante o registro do título translativo no Registro de Imóveis. § 1º Enquanto não se registrar o título translativo, o alienante continua a ser havido como dono do imóvel. § 2º Enquanto não se promover, por meio de ação própria, a decretação de invalidade do registro, e o respectivo cancelamento, o adquirente continua a ser havido como dono do imóvel.
[1] Hoje, as expressões matrícula e fólio real, na prática, representam a mesma coisa.
[1] “A matrícula é o núcleo do novo registro imobiliário. Seu controle rigoroso e a exatidão das indicações que nela se contiverem acabarão dando ao assentamento da propriedade imobiliária brasileira uma feição cadastral.” CENEVIVA, Walter. Lei dos Registros Públicos Comentada, Editora Saraiva.
[1] A unitariedade exige que a matriz abranja a integralidade do imóvel, e que a cada imóvel corresponda única matrícula.
[1] CENEVIVA, Walter. Lei dos Registros Públicos Comentada, Editora Saraiva, 16ª ed.
[1] Art. 3º-A. Caberá ao Poder Executivo organizar e manter sistema unificado de informações sobre os bens de que trata esta Lei, que conterá, além de outras informações relativas a cada imóvel: (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007): (...) II - a respectiva matrícula no registro de imóveis competente; (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007). (...) Parágrafo único. As informações do sistema de que trata o caput deste artigo deverão ser disponibilizadas na internet, sem prejuízo de outras formas de divulgação. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)[1] “Art. 3º-A Os cartórios deverão informar as operações imobiliárias anotadas, averbadas, lavradas, matriculadas ou registradas nos Cartórios de Notas ou de Registro de Imóveis, Títulos e Documentos que envolvam terrenos da União sob sua responsabilidade, mediante a apresentação de Declaração sobre Operações Imobiliárias em Terrenos da União - DOITU em meio magnético, nos termos estabelecidos pela Secretaria do Patrimônio da União.
Elucida-se, em breves linhas, à indagação seguinte: a União Federal, bem como as demais pessoas de direito público, devem ou não subordinar o seu direito de propriedade ao registro no fólio real? [1]
Introdução. É cediço que os bens públicos, a princípio, não necessitam da publicidade registral para garantir os direitos de seus titulares, já que são inalienáveis e, por decorrência, também imprescritíveis e impenhoráveis. No entanto, é notório que cada vez mais o Registro de Imóveis está sendo reconhecido como um importante reforço da publicidade legal. [2]
Jorge Requejo Liberal, registrador espanhol, no 3º Congresso de Registradores da Espanha realizado de 30 de outubro a 1º de novembro de 2006, lecionou:
“Recentemente (R.D. 1867/1998, de 4 de setembro - B.O.E. 29-IX-1998), parece que o legislador se deu conta do que estava ocorrendo durante muitos anos, principalmente nos bens públicos como vias pecuárias, cuja utilidade inicial foi notadamente desfigurada pelo desuso e foram objeto de apropriação por particulares que agregaram áreas públicas a seu domínio, em outros casos as áreas públicas foram utilizadas por populações carentes que utilizam esses espaços para estabelecer sua residência, principalmente em decorrência dos movimentos migratórios do campo para a cidade como conseqüência da industrialização e, o que é pior, em muitas ocasiões a própria Administração acaba por incentivar o desaparecimento dessa classe de bens através de procedimentos de regularização fundiária.
Nessa linha se produz a reforma do Regulamento Hipotecário através do artigo 5º, permitindo que os bens de domínio público possam, também, ser objeto de proteção registrária”.
Administração de bens públicos. Para que o Estado atinja seus fins, é preciso utilizar-se das mais varadas espécies de bens. Alguns deles já estão integrados em seu acervo, mas outros precisam ser adquiridos de terceiros pelas mais diversas razões de ordem administrativa.
Os efeitos das formas originária e derivadas de aquisição de bens também se aplicam à aquisição de bens pelas pessoas de direito público. Quando a forma de aquisição é regulada pelo direito privado, essas regras incidem na relação jurídica de que faz parte a pessoa de direito público. Assim, é necessário investigar se a forma aquisitiva é própria do direito privado ou se apresenta características de direito público. [3]
Assim, a Administração Pública também adquire bens por meio de contrato, como qualquer particular.
As entidades públicas, podem, na qualidade de adquirentes, firmar contratos de compra e venda, de doação, de permuta e de dação em pagamento. Todos esses contratos são de natureza privada – estranhos ao procedimento licitatório –, sendo, por conseguinte, regrados pelo direito privado.
Os atos e procedimentos administrativos que antecedem a transferência da propriedade de bens imóveis do patrimônio público das entidades de direito público interno (art. 41 do CC) são meras formalidades internas que não afetam a substância negocial do contrato civil realizado entre a Administração e o particular. “Por essa razão é que, uma vez feita a transcrição, ou simplesmente assinada a escritura, tornam-se irretratáveis os atos ou procedimentos administrativos precedentes e a transferência do domínio só poderá ser modificada ou invalidada por via judicial ou por acordo entre as partes.” [4]
Se é certo que a alienação de bens imóveis, via de regra, regula-se pela legislação própria das entidades estatais, que, comumente, exige autorização legislativa, avaliação prévia e concorrência, também é de todo verdade ser inexigível esta nos casos de doação, permuta, legitimação de posse e investidura, cujos contratos, por visarem a pessoas ou imóvel certo, são incompatíveis com o procedimento licitatório. “Cumpridas as exigências legais e administrativas, a alienação de imóvel público a particular formaliza-se pelos instrumentos e com os requisitos da legislação civil – escritura pública e transcrição no registro imobiliário – e qualquer modificação ou invalidação do contrato translativo da propriedade só poderá ser feita por acordo entre as partes ou por via judicial. Ilegal é a anulação ou revogação unilateral dos atos administrativos que precederam a alienação, com pretensos efeitos modificativos ou invalidatórios do contrato de transferência do domínio imobiliário, que é contrato civil em que, apenas, uma das partes é a Administração.” [5]
Cartório de Registro de Imóveis. Saliente-se que a aquisição de bem imóvel objeto de negócio jurídico expresso e por escrito (contrato) sujeita-se a registro no Cartório do Registro de Imóveis, nos termos do art. 1.245 do CC. [6], [7]
O imóvel público, no sistema do fólio real [8], ganhará uma matrícula [9]única (princípio da unitariedade da matrícula [10]), em obediência ao disposto no inciso I do parágrafo 1º do art. 176 da Lei de Registros Públicos (“cada imóvel terá matrícula própria, que será aberta por ocasião do primeiro registro a ser feito na vigência desta Lei”). [11]
“A matrícula é o núcleo do novo registro imobiliário. Seu controle rigoroso e a exatidão das indicações que nela se contiverem acabarão dando ao assentamento da propriedade imobiliária brasileira uma feição cadastral.”
Adendo. Lei 11.481/2007
Embora não tema central neste trabalho, relevante lembrar que a nova redação dada à Lei 9.636/1998 pela recente Lei 11.481/2007 deixa clara a preocupação do legislador com a desordem fundiária, ausência de controle e registro e a sempre presente grilagem de terras públicas. Entre as novidades inseridas, destaca-se a criação de sistema cadastral para unificação de dados de bens imóveis da União, a ser disponibilizado na Internet (art. 3º-A) [12].
No que pertine a registro e controle do patrimônio público na órbita federal, a Lei 11.481/ 2007, entre outras providências, alterou a redação do art. 1º da Lei 9.636/1998 (regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União), dispondo acerca da identificação, demarcação, cadastro, registro, fiscalização e regularização de ocupações e a promoção de utilização ordenada dos bens imóveis de domínio da União.
Ademais, também o Decreto-Lei 2.398/1987 (dispõe sobre foros, laudêmios e taxas de ocupação relativas a imóveis de propriedade da União) teve sua redação alterada pelo mencionado diploma, mediante o acréscimo do art. 3º-A, no que concerne à DOI relativa a terrenos da União . [13]
Lei 5.972/1973. Por fim, anote-se que a Lei 5.972/1973 regula o procedimento para o registro da propriedade de bens imóveis discriminados administrativamente ou possuídos pela União (essa a ementa do diploma). O art. 1º, na redação dada pela Lei nº 9.821/1999, determina que o Poder Executivo deve promover o registro da propriedade de bens imóveis da União discriminados administrativamente, de acordo com a legislação vigente, e possuídos ou ocupados por órgãos da Administração Federal e por unidades militares, durante vinte anos, sem interrupção nem oposição. O art. 2º declina os documentos que deverão instruir o requerimento da União dirigido ao Oficial do Registro da circunscrição imobiliária da situação do imóvel (a. decreto ao Poder Executivo, discriminando o imóvel e b. certidão lavrada pelo Serviço do Patrimônio da União, atestando a inexistência de contestação ou de reclamação feita administrativamente, por terceiros, quanto ao domínio e à posse do imóvel registrando). Os arts. 3º, 4º e 5º descrevem o procedimento a ser observado pelo Oficial Registrador, destacando-se a possibilidade de eventual suscitação de dúvida (art. 198 da Lei de Registros Públicos), efetivada por meio da remessa do requerimento da União, com a declaração de dúvida, ao Juiz Federal competente para decidi-la.
NOTAS
[1] A questão proposta, devidamente adaptada, foi tema de atividade obrigatória na disciplina Direito do Estado Aplicado ao Direito Notarial e Registral do Curso de Especialização em Direito Notarial e Registral, promovido pela Universidade do Sul de Santa Catarina e pela Rede de Ensino Luiz Flávio Gomes.
[1] Marcelo Augusto Santana de Melo. O Registro de Imóveis e as Terras tradicionalmente ocupadas pelos Índios. BE 2918, 23/04/2007, do IRIB.
[1] CARVALHO Filho, José dos Santos. Direito Administrativo. 16ª edição.
[1] FRANCO. Wanildo José Nobre. Domínio público – bens públicos. Boletim Jurídico, Uberaba/MG. Nº 158. Disponível em: http://www.boletimjurídico.com.br/doutrina/texto.asp?id=989. Material da 5ª aula da Disciplina direito do Estado aplicado ao Direito Notarial e Registral, ministrada no Curso de Especialização Telepresencial e Virtual em Direito Notarial e Registral – UNISUL/REDE LFG.
[1] Idem, ibidem.
[1] “Os contratos, portanto, não transferem por si mesmos a propriedade, mas ensejam a transferência desde que observados os requisitos ora mencionados. Essas regras aplicam-se a aquisição de bens pelo Estado” (José dos Santos Carvalho Filho, op. cit.).
[1] Art. 1.245. Transfere-se entre vivos a propriedade mediante o registro do título translativo no Registro de Imóveis. § 1º Enquanto não se registrar o título translativo, o alienante continua a ser havido como dono do imóvel. § 2º Enquanto não se promover, por meio de ação própria, a decretação de invalidade do registro, e o respectivo cancelamento, o adquirente continua a ser havido como dono do imóvel.
[1] Hoje, as expressões matrícula e fólio real, na prática, representam a mesma coisa.
[1] “A matrícula é o núcleo do novo registro imobiliário. Seu controle rigoroso e a exatidão das indicações que nela se contiverem acabarão dando ao assentamento da propriedade imobiliária brasileira uma feição cadastral.” CENEVIVA, Walter. Lei dos Registros Públicos Comentada, Editora Saraiva.
[1] A unitariedade exige que a matriz abranja a integralidade do imóvel, e que a cada imóvel corresponda única matrícula.
[1] CENEVIVA, Walter. Lei dos Registros Públicos Comentada, Editora Saraiva, 16ª ed.
[1] Art. 3º-A. Caberá ao Poder Executivo organizar e manter sistema unificado de informações sobre os bens de que trata esta Lei, que conterá, além de outras informações relativas a cada imóvel: (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007): (...) II - a respectiva matrícula no registro de imóveis competente; (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007). (...) Parágrafo único. As informações do sistema de que trata o caput deste artigo deverão ser disponibilizadas na internet, sem prejuízo de outras formas de divulgação. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)[1] “Art. 3º-A Os cartórios deverão informar as operações imobiliárias anotadas, averbadas, lavradas, matriculadas ou registradas nos Cartórios de Notas ou de Registro de Imóveis, Títulos e Documentos que envolvam terrenos da União sob sua responsabilidade, mediante a apresentação de Declaração sobre Operações Imobiliárias em Terrenos da União - DOITU em meio magnético, nos termos estabelecidos pela Secretaria do Patrimônio da União.
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